阮穎嫻

熱中社會、政治、政策研究,主打房屋、青年、社福、教育。

土地供應專責小組公眾諮詢未開始,已有團體急不及待發表意見,走到高爾夫球場抗議。土地供應這個話題講了多年,諮詢完了就會定下未來中長線發展計劃。這個諮詢應該怎樣做?最後又應該如何做決定呢?

 

諮詢要結合社會效益及人文價值

 

政府在《2030+》定下未來發展1200公頃土地為目標,有民間團體質疑是計多了,但姑且暫緩這點討論。土地諮詢提供18個選項,所以諮詢應該討論選項的優次,然後政府就跟着這個優次填滿1200公頃的土地目標。

 

例如軍營第一、棕地第二、高爾夫球場第三,就應該先用軍營,填不滿1200公頃再用排第二的棕地。這當然是過於簡化,因為每塊地性質不同、選址不同,亦需要考慮相鄰社區的規劃及土地用途。同一選項裏不同的土地也有優次分別,例如某些棕地比高爾夫球場適合,但有些較不適合,要排得更後。這樣複雜的排序和各種因素的考慮,會帶來很多操縱選項優次的機會。

 

很多時商業上決定做什麼項目,是以回報率計算。但這些是私人決定;開發土地是集體決定。諮詢要做到的目標是結合經濟及社會效益的利害計算,這裏分了兩部分:開發土地及建屋成本「有數得計」,填海每平方米以現時海沙及工人價格是多少、要多少年、可以建幾多房屋,這些是知道的;有些價值相關的,如人文、歷史、保育、環保價值,很難量化,需要透過諮詢去了解。這些價值在商業計算上會輸蝕,因為很少人可以以私人名義拿出可觀的金錢持續地將這些價值買起。這些市場無法解決的問題,需要靠集體決定去處理。

 

諮詢文件最少應列出現時有哪些土地選項,屬短、中或長線,需投入多少資源,能建多少屋。這些資料不公開,公眾很難討論。雖然資料出爐也會有團體非議,但最少可以搬出來「三口六面」討論,讓專業團體及各界人士提出新資料及質疑。

 

補償利益團體的爭議

 

公開資料都是「手板眼見工夫」,倘若政府最後沒有公開,只是不為也,非不能也。擺平不同持份者的利益分配才是最困難的事,也是為什麼要諮詢的原因。君不見「共享汽車」還未成事便遭牌主反對、香港旅館業協會反對「共享房屋」,就是這樣的事。做了諮詢,有些項目可以比較大條道理開發,將利益團體壓下去。

 

有社會人士認為某些情况下需要補償利益受損者。要補償,某程度上是假設了本來利益分佈是預設的、是必然的、是合理的,但其實並不然。例如某些棕地、高爾夫球場,本來就沒有交足市值租金,預設了他們本來就擁有場地的使用權然後必須補償,是有爭議的。

 

如果本來是透過特權繞過市場分配得到低價使用土地的權利,降低了土地的經濟效益,這一點自由經濟右派會反對——因為最有效益的做法是以市場機制決定租金,價高者得,而不是以行政權力指定得益者,容許他們以極低價格租官地。

 

政府本來就不應批准以1元租棕地或以1000元出租高級私人會所用地作「牟利用途」。他們以前是「着數」了,其實本來無一物,所以也不存在「收回土地會蝕了」的問題。如果以分配正義角度看待,他們甚至需將以前因不合理租金多賺的錢一併「嘔出來」補貼劏房居民。

 

保守主義右派才會認為要維持階級特權,及保護既得利益者的利益。究竟一個特權要存在多久、因為何等原因獲得特權才是理所當然所以需獲賠償,是很難回答的問題。或許現代社會已經沒有這回事,沒有「所謂君權神授所以特權自古以來就有」的信仰。

 

另一個補償的原因,是不作補償可能會有其他後果,降低整體社會效益。有人會以其他方法保護自己利益,帶來其他社會成本,例如新界人就曾經因為僭建問題而聲言「流血革命」。有些情况只是恫嚇之詞,目的是談判,未必會真做;政府知道了,還是妥協。更重要的原因是特首是由1200名選委選出,而鄉議局佔26票,商界又最少控制200多票,所以不要問為何僭建搞不好、粉嶺高爾夫球場遲遲未能收回。這不僅是社會成本,也是統治者權力穩定的成本。

 

所以補償是政治問題,非單純經濟及社會效益的利害計算。如果因為要補償或有人企圖以恫嚇要求補償,使政府放棄較高效益的土地,轉向發展低效益土地,會危害社會整體得益。

 

恐防「假諮詢,真過橋」

諮詢要凝聚共識,恐怕不容易。混合獨裁政體的諮詢是一個機會讓大家推動議題,但最終決定仍看當權者將大眾的聲音看得有多重。政府可以着重政權穩定及統治者自身的政治利益多於效益計算,而效益計算又比大眾聲音重要。政權也很容易因為某些團體權力大、聲音大而就範。要將大眾聲音量化成效益,然後加入去經濟效益的計算,十分困難,所以容易讓持份者覺得政府還是一意孤行,只是借諮詢來「過橋」,將發展大計合法化,是形式多於真諮詢。

 

政府不會完全「無譜」地諮詢,我的預測是有些不重要的部分,政府可以讓步;但有些原則和方向本來定了,是不會因為諮詢的結果而改變的。因為諮詢的意見最後還是由行政機關整合,所以政府還是有很大公權力主導諮詢結果。

 

(本文於2018年4月10日 明報發佈

原文連結:辣椒文集 
http://chilliv.blogspot.hk/2018/04/blog-post_10.html

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